完善集體經營性建設用地入市法律制度

　　——新《土地管理法實施條例》系列解讀之五

　　集體經營性建設用地入市是農村土地制度改革的重要內容之一。自2015年2月十二屆全國人大常委會第十三次會議正式授權開展農村土地制度改革試點，到2019年底試點工作正式結束，歷時近五年，試點工作取得的成效，被2019年8月審議通過的《土地管理法》修正案廣泛吸收。體現在集體經營性建設用地方面的法律修改，主要是刪除了原法建設項目必須使用國有土地的規定，為集體建設用地入市流轉破除了法律障礙，同時，擴大了集體建設用地使用范圍和方式，明確了集體經營性建設用地使用和入市管理措施等。本次《土地管理法實施條例》(以下簡稱《條例》)的全面修訂，在集體經營性建設用地制度方面單設一節，對《土地管理法》修正案的規定作了進一步細化和明確，增強了制度的配套性和操作性。

　　一、明確了集體經營性建設用地適用的總體要求《條例》落實《土地管理法》規定，明確“國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，且已依法辦理土地所有權登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內有償使用”的同時，要求國土空間規劃統籌并合理安排集體經營性建設用地的布局和用途，依法控制集體經營性建設用地規模，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。該規定既落實了《土地管理法》關于合理安排集體經營性建設用地的要求，也著眼當前及長遠土地資源形勢，在控制總體規模和提高節約集約利用水平方面對集體經營性建設用地使用作了原則規范。

　　二、明確了集體經營性建設用地入市的程序在《土地管理法》的制度框架下，《條例》明確了集體經營性建設用地入市的法律程序。土地所有權人擬出讓、出租集體經營性建設用地的，市縣人民政府自然資源主管部門應當提出規劃條件，明確土地界址、面積、用途和開發強度以及產業準入和生態環境保護等要求。在此基礎上，土地所有權人依據確定的相關要求擬訂入市(出讓、出租等)方案，并依照《土地管理法》第六十三條的規定，由本集體經濟組織形成書面意見，在出讓、出租前不少于十個工作日報市、縣人民政府。市、縣人民政府認為入市方案不符合規劃條件或者產業準入和生態環境保護要求等的，應當在收到方案后五個工作日內提出修改意見。《條例》在此沒有通過設立行政審批事項進行管理，一定程度上凸顯了政府在集體經營性建設用地入市中的服務職能。土地所有權人按照確定的入市方案，即可按照法定程序確定土地使用者并簽訂合同，之后繳納相關稅費，辦理不動產登記。

　　三、明確了集體經營性建設用地入市方案和合同內容為使《條例》具備可操作性，在總結試點經驗的基礎上，明確了集體經營性建設用地出讓、出租等方案應當包括以下內容:宗地的土地界址、面積、用途、規劃條件、產業準入和生態環境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等。土地所有權人按照入市方案確定的方式(招標、拍賣、掛牌或者協議等)確定土地使用者后，雙方應當簽訂書面合同。為全面增強操作性，《條例》明確，合同應當載明土地界址、面積、用途、規劃條件、使用期限、交易價款支付、交地時間和開工、竣工期限、產業準入和生態環境保護要求，約定提前收回的條件、補償方式、土地使用權屆滿續期和地上建筑物、構筑物等附著物處理方式，以及違約責任和解決爭議的辦法等；規定未依法將規劃條件、產業準入和生態環境保護要求納入合同的，合同無效；造成損失的，依法承擔民事責任。《條例》同時規定，合同應當報市、縣人民政府自然資源主管部門備案，并要求自然資源部制定合同示范文本，進一步強化了政府的服務職能。

　　四、明確了集體經營性建設用地入市的相關權利義務《條例》規定，集體經營性建設用地使用者應當按照約定及時支付集體經營性建設用地價款，并依法繳納相關稅費，這是對使用者法定義務的明確；同時，對集體經營性建設用地使用權以及依法利用集體經營性建設用地建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權，《條例》明確可以依法申請辦理不動產登記，這是對使用者合法權益的保障。當然，按照合同支付價款和依法繳納相關稅費是辦理不動產登記的前置條件。為促進資源高效利用，《條例》還對集體經營性建設用地的二級市場作出了相關規定，《條例》明確，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權依法轉讓、互換、出資、贈與或者抵押的，雙方應當簽訂書面合同，并書面通知土地所有權人。此規定也是對相關各方合法權益的法律制度保障。集體經營性建設用地依法入市是改革的必然，也是實踐的需要，對于增強農村產業發展用地保障能力，增加農民土地財產收入，促進鄉村振興和經濟社會高質量發展均具有重要意義。下一步，自然資源部將根據法律法規，在總結實踐經驗的基礎上，持續完善集體經營性建設用地入市相關政策制度。