土地督察制度全面步入法治軌道

——《土地管理法實(shí)施條例》系列解讀之七

　　新《土地管理法》將土地督察制度確定為土地管理法律制度。新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）以此為基礎(chǔ)，結(jié)合督察制度實(shí)施15年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步將督察范圍和機(jī)構(gòu)職責(zé)、職權(quán)具體化，繪制出土地督察運(yùn)作的基本規(guī)則框架。

《條例》明確了土地督察的主體在現(xiàn)行自然資源管理體制下，具有督察職能的主體有自然資源部向地方派駐的9個(gè)國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)，自然資源部在北海、東海、南海分別設(shè)立的3個(gè)海區(qū)局等，職責(zé)各有分工。新《土地管理法》第六條規(guī)定履行土地督察職能的主體為“國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)”。何為“國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)”，《條例》給出了確定答案，履行土地督察職能的機(jī)構(gòu)為“國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)”，即自然資源部向地方派駐的9個(gè)國(guó)家自然資源督察局，根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，承擔(dān)督察區(qū)域的土地督察工作。

《條例》明晰了土地督察的范圍在土地督察制度創(chuàng)立之初，督察機(jī)構(gòu)主要圍繞地方耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況、土地執(zhí)法情況等開展工作。隨著機(jī)構(gòu)改革的不斷深入以及土地督察制度的持續(xù)實(shí)踐，近年來工作職責(zé)有了新的豐富和發(fā)展，在生態(tài)文明建設(shè)中逐漸走向更加綜合的多功能監(jiān)管和全生命周期監(jiān)管。因此，《條例》將新《土地管理法》中“土地利用和土地管理情況”確定為以下六方面內(nèi)容：

　　一是耕地保護(hù)情況。這是督察機(jī)構(gòu)與生俱來的使命。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，保護(hù)好耕地離不開最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）要求督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)省級(jí)政府履行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、健全耕地保護(hù)制度等情況的監(jiān)督檢查。督察機(jī)構(gòu)就是要緊緊圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，監(jiān)督地方政府特別是省級(jí)政府落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，在督察中算大賬、算細(xì)賬，對(duì)違法占用耕地“零容忍”，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控“非糧化”，推動(dòng)耕地保護(hù)黨政同責(zé)，為國(guó)家糧食安全保駕護(hù)航。

　　二是土地節(jié)約集約利用情況。“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則。土地資源節(jié)約集約利用是化解當(dāng)前和今后緊張的土地供求關(guān)系的著力點(diǎn)，督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，將節(jié)約集約落實(shí)落細(xì)，大力探索實(shí)踐土地利用督察方式，加強(qiáng)對(duì)土地利用領(lǐng)域的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和查處地方政府和相關(guān)部門、單位的土地?zé)o序開發(fā)、低效利用、粗放浪費(fèi)、收益流失等問題，促進(jìn)合理開發(fā)利用土地，通過積極轉(zhuǎn)變土地利用方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

　　三是國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施情況。“國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容”是中央文件的明確要求，也是履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的應(yīng)有之義。國(guó)土空間規(guī)劃是體現(xiàn)“多規(guī)合一”國(guó)家意志的約束性規(guī)劃，督察機(jī)構(gòu)要立足于督促建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為底板，依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和“一張圖”，在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化底線約束，重點(diǎn)督察生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界、約束性指標(biāo)落實(shí)情況，堅(jiān)決查處規(guī)劃編制和實(shí)施過程中的違法違規(guī)行為，推動(dòng)構(gòu)建服務(wù)和保障高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系。

　　四是國(guó)家有關(guān)土地管理重大決策落實(shí)情況。圍繞生態(tài)文明建設(shè)涉及土地管理的重大決策落實(shí)情況，聚焦重大專項(xiàng)行動(dòng)、社會(huì)廣泛關(guān)注的重大問題開展督察，著力推動(dòng)解決突出問題、共性問題，督促健全完善自然資源管理體制機(jī)制。2018年以來開展的“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治督察，2019年以來對(duì)全國(guó)“三調(diào)”成果開展的四輪督察，2020年起開展的農(nóng)村亂占耕地建房問題清理整治等行動(dòng)都充分展示了自然資源督察融入自然資源管理大平臺(tái)的行動(dòng)和決心。

　　五是土地管理法律、行政法規(guī)執(zhí)行情況。要在改革實(shí)踐中逐步確立督察制度在土地管理格局中的最佳定位，使土地督察的成果得到最大化的發(fā)揮，建立高效的作用機(jī)制和反饋機(jī)制必不可少。為此，督察機(jī)構(gòu)堅(jiān)持嚴(yán)格督促整改與促進(jìn)政策完善“兩手抓”，既對(duì)地方政府土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況及違反土地管理法律法規(guī)的問題一督到底，又發(fā)揮“制衡作用”，對(duì)在督察中發(fā)現(xiàn)的土地管理政策不合理、不完善、不適應(yīng)的情況，及時(shí)提出合理化建議。另外，還要推進(jìn)督察與部相關(guān)職能部門互動(dòng)制度化，促進(jìn)督察成果與自然資源管理政策的組合運(yùn)用。

　　六是其他土地利用和土地管理情況。作為兜底條款，主要解決前述條款未盡事宜或者隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的新情況。在實(shí)踐中，針對(duì)土地管理領(lǐng)域某一方面的突出問題和領(lǐng)導(dǎo)批示、部門轉(zhuǎn)辦、信訪反映、媒體披露等重大違法違規(guī)問題線索開展督察，推動(dòng)解決影響較大的個(gè)性問題，也是督察機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)之一。

  《條例》確定了督察權(quán)的行使方式一是調(diào)查了解。主要通過例行督察、專項(xiàng)督察、日常督察等組織方式，了解地方政府特別是省級(jí)人民政府貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院土地管理重大決策部署、落實(shí)耕地保護(hù)主體責(zé)任以及批、供、用、補(bǔ)、查全過程全流程情況，發(fā)現(xiàn)其中是否存在違法違規(guī)問題。調(diào)查方式包括通過技術(shù)手段研判分析、材料審核，或者通過媒體披露、群眾舉報(bào)等發(fā)現(xiàn)問題線索。在進(jìn)行調(diào)查過程中，有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人了解督察事項(xiàng)有關(guān)情況。《條例》還將有關(guān)單位和個(gè)人協(xié)助配合督察工作確定為法定義務(wù)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助督察機(jī)構(gòu)開展工作，如實(shí)反映情況，提供相關(guān)材料，為土地督察獲取真實(shí)、有效的信息提供了法律保障。二是整改糾正。這是保障土地督察權(quán)威性和監(jiān)督有效性的核心要求，也是從行政法規(guī)的層面對(duì)《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問題的通知》有關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步確認(rèn)。督察機(jī)構(gòu)在開展督察工作中發(fā)現(xiàn)地方政府土地管理與利用中存在的問題或者落實(shí)國(guó)家有關(guān)土地管理重大決策不力的，在經(jīng)總督察批準(zhǔn)后，可以向地方政府提出督察意見。整改工作由地方人民政府組織實(shí)施。《條例》針對(duì)督察實(shí)踐中時(shí)常發(fā)生的地方政府虛假整改、應(yīng)付整改、拖延整改或者整改不到位等問題，突出督察意見的剛性約束力，將地方政府認(rèn)真組織整改并報(bào)告整改情況作為法定義務(wù)予以確認(rèn)。三是約談。約談是督察機(jī)構(gòu)約見對(duì)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署不力，或者違法違規(guī)問題突出的地方黨委政府有關(guān)負(fù)責(zé)人及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，指出相關(guān)問題、聽取情況說明、提出整改建議的一種行政措施。這既是堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度的一種工作方式，也是當(dāng)前在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、確保糧食安全的形勢(shì)下，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)，壓實(shí)各級(jí)黨委政府保護(hù)耕地責(zé)任的具體體現(xiàn)。根據(jù)工作需要，約談可以采取集中約談和個(gè)別約談的方式，可以由總督察、副總督察約談或者委托派駐地方的督察局進(jìn)行約談。實(shí)踐中，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，約談應(yīng)當(dāng)對(duì)外公布相關(guān)信息，必要時(shí)可邀請(qǐng)媒體記者參加約談會(huì)議，接受社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。四是追責(zé)建議。任何一個(gè)監(jiān)督部門都不能包打天下，貫通協(xié)調(diào)其他各類監(jiān)督是必然趨勢(shì)。自然資源部已嘗試將土地督察工作與違法問責(zé)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，開展了督察、執(zhí)法與中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委貫通協(xié)調(diào)機(jī)制先試探索，形成監(jiān)督合力。《條例》提高督察成果效用，將土地違法問責(zé)工作制度化和法律化，規(guī)定可以依法向監(jiān)察機(jī)關(guān)、任免機(jī)關(guān)等有關(guān)機(jī)關(guān)提出追責(zé)建議，形成嚴(yán)肅整改的高壓態(tài)勢(shì)。另外，督察機(jī)構(gòu)還在探索加強(qiáng)與中央巡視、審計(jì)、環(huán)保督察等中央監(jiān)督機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)常態(tài)化，營(yíng)造有利于督察工作開展的社會(huì)氛圍。新《土地管理法》及《條例》描繪了土地督察制度的基本框架，但是由于還不是督察專門立法，對(duì)督察原則和方式、督察程序、土地違法行為的糾正和整改標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等操作性規(guī)范尚未作出具體規(guī)定。另外，有關(guān)礦產(chǎn)資源督察、海洋督察等內(nèi)容尚缺少相關(guān)法律支撐，這都需要專門立法將有關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范，自然資源督察法治化道路依然任重道遠(yuǎn)。